建立一整套适应“两权”改革的政策框架，是试点地区承担的使命。

2015年12月底，家住江苏省常州市武进区嘉泽镇的吕伟斌，用农房(宅基地)不动产权作抵押，拿到了江南农村商业银行发放的第一笔全国农房抵押贷款，金额50万元。

“这笔钱想用来扩大家里的高杆月季生产基地。”他告诉《财经国家周刊》记者。

全国人大常委会2015年年底的决定解除了全国部分试点地区长期锁住“两权”(农村承包土地经营权和农民住房财产权)抵押的法律红线。今后，会有千千万万个吕伟斌能盘活手中的土地和房产权利。

根据第十二届全国人大常务委员会第十八次会议的决定，北京大兴区等232个试点县(市、区)，可暂时调整实施物权法和担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定。天津蓟县等59个县(市、区)，可暂时调整实施物权法和担保法关于宅基地使用权不得抵押的规定。

“这场改革是自上而下的命题作文，但是地方做起来都觉得很难。”武进区副区长崔娟告诉《财经国家周刊》记者，武进区同时进行全国宅基地制度改革和“两权”抵押贷款改革试点，目前已经完成了改革班子的组建、改革路径的设计和试点镇村的选定等多项工作。

武进区国土局主任周小宇表示，房子是亿万农民的命根子，“两权”改革涉及面极广，面临的问题极为复杂。

苗圃生意

吕伟斌从2008年开始做大树苗木生意，后来房地产行情不好，苗木交易量也随之下滑。两年多前他便开始思量转型，到全国各地跑了一遍，发现高杆月季做的人少，应用也比较广泛，于是建设了一个高杆月季的苗圃。苗圃所在地原先是个臭水沟，他自己投入十多万元复垦，政府也补贴了四万多。

前期经营不算顺利，由于技术问题，引进的三千棵花苗死了一千多棵，后来才慢慢摸索到门路。他打算在2016年扩大生产，嫁接一批新的月季苗，同时还承接了少量的园林景观工程，需要大量资金投入。

“想着用农房抵押贷款更方便一点。于是和父母商量一下，走了流程，很快这笔钱就拿到了。”他说，，钱放下来就汇给了进货商，第二天月季杆就发货了。

吕伟斌的运气不错。他所在的武进区是由农业部等13个部委确定的全国第二批农村改革试验区，并在2015年被确认为暂停物权法与担保法相关规定的宅基地制度改革试点区之一，这是他能够顺利获得抵押贷款的重要原因。

“一年期的贷款，总共50万元，月息千分之5.99。”吕伟斌说，以前申请的经营权贷款不仅利率高(每年多出1.5万元)，也贷不了这么多钱，还要找人担保。

他抵押的农房评估价格是一百万元出头，银行摸底了苗圃的经营情况(1万多株，评估价值300万元)，最后决定可发放贷款50万元。他要用这笔钱多采购一些月季杆，争取一年后做到3万株的规模。此外，他还想引进一些高杆的桂花、腊梅和紫荆等等。

“还款压力肯定有啊，把自己的老祖屋都抵押了，不过还是有信心。”吕伟斌说，新一代的农民和靠天吃饭的老一辈相比，在思想认识、学习能力和眼光视野等方面都已经完全不同。

吕伟斌的苗圃基地所在的嘉泽镇，是武进选定的农村宅基地改革试点镇之一，也是闻名全国的“花木之乡”。

武进区农业基础雄厚，拥有高效设施农业面积11万亩，新型农业经济主体经营面积达到32.7万亩。随着农业规模化、产业化和市场化程度的不断提高，现代农业发展需要更多的资金支持。

但长期以来，农业企业融资渠道单一，自身筹资能力弱，金融机构对发放“风险高且担保不足”的农业贷款缺乏积极性，导致农业贷款难的现象一直极为突出。

2015年11月，南京农业大学的教授陈会广前往武进区的横林镇双蓉村、湟里镇西墅村和雪堰镇雪东村进行了为期两个月的调研。

他告诉《财经国家周刊》记者，调研结果显示，农房抵押业务是一个“活资产、助创业”的典型，能够在撬动农村沉睡资产的同时转变农业发展方式，符合中央供给侧改革的思路。

经验空白

“武进个体经济活跃，4个武进人中就有1个是老板，很多人都想将自己农村的资产盘活，用于扩大生产经营规模。” 武进区副区长崔娟表示，“两权”试点工作有望解开多年的法律桎梏，解决众多农户融资难的问题，切实增加农民财产性和经营性收入。

陈会广的调研结果显示，年龄较年轻、家庭收入较高且以务工或经营为主要职业的农村居民，对于住房财产权抵押贷款有较强的申请意愿。

事实上，由于市场需求广泛存在，农地经营权抵押和农房抵押都已在民间实践了多年，只是碍于现行法律的限制，不敢大张旗鼓，所以规模一直很小。

全国人大常委会决定解除试点地区的法律限制后，仍面临其他具体问题，比如，作为抵押物的“两权”应该如何估值？目前，各个试点都欠缺专业的土地经营权价值评估机构和人员，导致主观判断成份大，“两权”的实际价值难以确定。

再如，抵押物的变现价值如何保障？处置这类抵押物是否还需要集体的认可，正如崔娟所描述，农村宅基地的流转空间问题现在最为突出。

现行政策只允许宅基地在村集体经济组织内部流转，这既要求村级经济要高度发达，同时村集体经济组织成员有足够的意愿按这个方式解决自己的宅基地分配问题。可以预见，这样形成的市场空间很有限。

抵押物流通性低和变现力差，制约了金融机构开展“两权”抵押贷款的积极性。

为了解释清楚上述问题，周小宇向《财经国家周刊》记者展示了一摞厚厚的文件。

早在2014年2月，武进区农委工作办公室、金融工作办公室、农村集体资产管理办公室和人民银行武进支行就联合印发了《常州市武进区农村土地承包经营权抵押贷款试行办法》；2014年11月，武进区委还向江苏农村改革试验区工作协调小组递交了《关于开展农村住房抵押贷款试点工作的请示》。

“2014年中央提出三权(所有权、承包权、经营权)分置，农村土地承包经营权可以抵押，我们就单独发了一个经营权证书，本身经营权在法律上是空白的。”周小宇说，2014年武进区还跟人行进行“两权”研究，起草了一个农房抵押征求意见稿，但是一直没有发，作为政策储备。

“2015年信号老早就推出了，上头的政策文件和领导讲话都提出要加快探索突破，我们就跟人行、农工办、国土、住建和商业银行一块在加紧研究，尽力做好政策、搭好桥。”他说。

截至2015年底，武进已经合计发放农村土地承包经营权抵押贷款31笔，总贷款额2500万元以及农房抵押贷款两笔，总贷款额80万。

贷款总额不是很大。金融机构也是企业，在没有法律支撑和经验指导的情况下，自然如履薄冰。

从无到有

改革，上下同欲者胜。试点地区的任务就是在探索中建立国家、集体、个人三者共赢的制度。

为了让抵押物流转起来，武进成立了产权交易平台，并依托区公共资源交易管理中心，成立了区级农村产权交易所和14个镇级产权交易站。

“这涉及到处分权的问题。现在抵押贷款由农村集体经营公司担保，一旦贷款无法偿还，银行可以通过交易平台建议集体公司回购。”陈会广告诉《财经国家周刊》记者。

周小宇则表示，更重要的是当贷款人出现还贷风险时，可率先在交易平台上自行寻找接盘者，最后实在没办法，才由政府和银行兜底。

“我们一直呼吁，抵押物价值实现要更灵活一些。”崔娟说，近日财政部长楼继伟在《求是》撰文指出在具备条件的地方实行地票制，这是个积极信号。

在帮助确立抵押物的估值上，武进区出台了《农村土地承包经营权价值评估办法》。

根据该文件，土地承包经营权主要的评估办法包括收益法(用农村土地未来年份的纯收益估算)、比较法(用待估农村土地与近期市场上已发生交易比较估算)和成本法(以新开垦或土地整理的费用加上利息、利润、应缴纳的税金和农村土地增值收益来估算)三种，这与市场上主流的资产评估方法相吻合。

此外，武进还尝试运用大数据建立农业经营主体信用体系，从而让银行类金融机构能够第一时间获得借款人的相关信息。

《财经国家周刊》记者获得的武进《关于推进新型农业经营主体信用体系建设试点工作的意见》显示，武进区政府正在全区打造完善、规范、有序、有效的新型农业经营主体信用体系。

该意见提出，信用体系的重点是从金融机构需求出发，通过在线网络联通、报表与报告等方式，将新型农业经营主体的信用信息、信用评级结果和分析报告等向金融机构通报，支持金融机构发现客户，更有效地管理信用风险。

此外，为了帮助贷款户转嫁风险，分摊损失，武进区政府决定强化农业保险保障机制，提高高效设施农业保险覆盖范围。

2014年，在小麦、油菜、水稻、能繁母猪、奶牛以及农业蔬菜大棚及附加棚内作物保险的基础上，新增了生猪、肉(蛋)鸡、螃蟹、茶叶等保险品种，保险的使用是为了保护贷款户的基本经济利益，降低自然和市场的双重风险，保障借款人的还贷能力。

此外，武进区政府还成立了500万人民币的风险共担基金，一旦贷款损失无法补回，亏损额由风险基金承担6成，银行承担4成。

从抵押贷款的对象及条件、经营权的价值评估认定、抵押贷款的期限利率、抵押贷款的风险共担机制和新型农业经营主体的信用体系建设等方面，武进试点的政策框架已经初步成形。

“现在大框架是有了，如果细化工作不到位，后边问题还会出来。”周小宇说。